导读:伴随着新公共管理运动的兴起与发展,公共管理学科在上个世纪末迎来了繁荣时期。这篇发在JPART上的文章《新千年的公共管理:研究现状》中,站在新千年的起点,作者Kettl回顾了公共管理的历程,展望了将来的发展方向。经过近20年之后,作者在文中的一些观点得到印证,同时在很多问题的研究上已远远超过作者的预见。

    作为公共管理研究的经典综述,这篇文章仍然值得公共管理的学者不断回味。

 

 

任何一种新事物从其产生到逐渐成熟再到最终被世人所接受,必然经历一个相当漫长的过程。在这个过程中有发展也有彷徨,有冲突也有和平,但总之它正伴随着人类文明一起成长,朝着更加适应特定时期特定需要的方向前进。公共管理又何尝不是如此呢?从时间的角度来看,发展至今,它经历了四个重要阶段。

 

(一)起源阶段(1887-1915)

 

现代公共管理的研究最早可以追溯到进步时代,当时公共行政理论处于古典学派阶段。比较有代表性的就是威尔逊和古德诺。威尔逊和古德诺提出政治行政二分法,即理性官僚制组织理论,认为行政性不研究政治问题,政治是国家意志的表现者,而行政是国家意志的执行者,想从根本上解决“政党分肥制”的弊端,就必须将行政从政治中分离出来,公共行政在抽象的政治研究和改善政治系统运行方面起了重要的联结作用。

 

另外说到公共管理,不得不提起政治,可以说在发展初期,公共管理与政治是若即若离的。最开始,公共行政是政治学研究的一个重要组成部分,同时它产生于政治科学学科这个摇篮中,是政治科学五个基础学科领域之一。可是,这种和谐的关系并未持续太长时间,随着公共行政致力于为公共服务的学生开设独立于政治之外的课程,其在政治科学学科中处于尴尬的境地,双方的分歧渐渐产生,近乎分离。公共管理者不满于政治学对实践性的问题和公共服务的教育问题的关注程度,认为政治学过度注重理论研究而对专业训练方面关注较少。可分离运动最终失败,公共行政别无选择,只有继续拥护政治学。同时,美国政治科学协会把公共行政列为与政府相分离的一个领域,虽说真正融合在一起很难,但至少政治学仍然保持着作为公共行政研究的摇篮的身份。

 

(二)科学管理阶段(1915-1940)

 

随着社会的进一步发展,威尔逊和古德诺宣扬的政治和行政相分离的理念成为了一种管理策略。泰勒的科学管理认为有效的管理是摆脱党派政治的干预,追求绝对的效率,只要能避免政治的干预,就有能力改善政府。他关注于行政过程中的效率问题,使公共行政领域逐步脱离了党争政治的干扰,由于这种追求高效的特性与当时的时代需求相吻合,这种管理模式呈现出繁盛的状态。与此同时公共行政建立了进行科学管理的模型。可是这种高度程序化的科学管理方法存在很多弊端,使得公共行政在政治科学中的地位问题进一步受到了质疑。

 

(三)自我反思阶段(1940-1969)

 

在政治学的学术支持和政府实践的基础上,到1940年公共行政取得了非凡的成就,当年所有政治学博士中有五分之一是公共行政研究领域的。同时,政府广泛采纳公共行政名流群的意见。特别是在第二次世界大战中,公共行政的地位得到了很大的提升,当时很多主要的公共管理者积极地为政府建言献策,只要有他们觉得重要的事情,他们就会毫不犹豫地说出来。随着其地位的提升,关于公共行政到底是不是科学,到底属不属于政治学的这些问题引发了争议。很多政治学家对此表示不满,并通过建立美国社会公共管理(ASPA)来做出回应,这是一个致力于公共行政的科学性、艺术性的部门,它有效地帮助公共行政解决了困境。虽然公共行政的归宿还不确定,但至少它在二战开始后获得了尊重。

 

随着二战的结束,公共行政的地位迅速下降,这样一种只追求效率,同时又与政府分离的管理似乎难以被接受,一些政治学家极力展示公共行政理论的低劣,认为它不能成为真正的科学。这一切,不得不引发公共行政的战后反省。

 

公共行政在理论、原则、方法等问题上受到质疑,特别是缺少学科理论的弊病暴露无遗。其中一个反对者西蒙认为管理的重要问题在于做出决策而不是组织建构,并把分析中心由结构方法移到了人的交互作用上,这种改变侵蚀了统治了公共行政半个世纪的理论,进一步使公共行政理论单薄。同时在这个过程中,政治也摆脱了一种所谓制度合法化的方法,更多地转向多元化和行为主义方面的研究,多元化一方面带动了公共行政,改变了它很多年来强调效率的状况,极大地增加了工作人员的数量,并给予他们公平合法的对待;另一方面,使得分析从过程的输出转向了输入,尤其是本国与他国在政治观念、意识形态等方面的政治交易。行为主义削弱了对于制度的研究,关注个人的行为,并通过大数据的分析与研究创造了新的方法论标准,这在以往的管理研究中是很难遇到的,传统管理理论逐渐退出历史的舞台,新的理论兴起。行为主义拒绝胡佛委员会精简二战后美国政府以提高效率的惯例,主张根据数据来进行演绎推理。这些理论创新与公共行政的理念出现分歧,公共行政由于缺乏新理论适应发展的形式,逐步在政治科学学科中被边缘化。

 

(四)多样化发展阶段(1969-至今)

 

在这个阶段,出现了一系列适应时代发展的理论,但由于新兴理论针对不同方向拓展,使得缺少核心理论作为支撑。同时公共行政与政治科学之间难以弥补的裂痕逐渐凸显,也就是产生于政治科学的传统公共行政理论方法(等级制、权威理论、政治力量等)与现实社会对公共行政的需求(更多地侧重于实践技能)之间难以调和。政治学认为公共行政为向导的领导作用很小而公共行政理论则认为可以摆脱政治但是无法摆脱政治学。

 

公共管理者内部对于危机解决的前景问题存在很大的分歧,无法找到一种合适有效的方法。在这个过程中公共政策学派找到了答案。由于行为主义的研究范式方法片面、结论肤浅,不能解决深刻而复杂的社会矛盾,一部分政治学家从行为主义的范式中摆脱出来,从政策的制定与执行想角度来审视现实的政治生活与政治制度,他们就是公共政策学派,他们认为领导很重要,同时管理技术是问题的关键。

 

可以说在整个发展过程中关于理论与实践、传统与创新的问题一直是争论的焦点。从理论演进的角度来看,公共管理理论的发展同样经历了四个阶段。

 

(一)传统政治哲学理念阶段

 

对于公共行政的传统看法、如何使管理理论更加严密以及如何实现更加高效的管理这三个方面一直是学界争论不休的焦点。在这个阶段有四个人发挥着不可忽视的作用。

 

威尔逊认为政策制定者通过权力委派,使得任务层层细分,高层决策而下层技术人员执行,强调等级观念、权威和对过程的控制。他认为要做好管理不仅要依靠管理者的能力,还要依靠团队的力量。由于管理的重要性,他建立了20世纪的改革传统;麦迪逊关注政治权力,认为政治权力才是政府行动的中心,并主张权力平衡体系;哈密尔顿则认为行政力量是一个优秀的政府必不可少的组成部分,主张高政府控制的强权政治和民主的联邦主义,并采用自上而下的管理方式;杰弗逊出于自己与农业的特殊情结,认为政府规模越小,越便于老百姓的参与以及有效地控制政府,同时也越有利于行政效率的提高,主张有限政府,强调民众的自制性,并采用一种与其它三派不同的自下而上的改革方式。

 

这些哲学理念相互冲突而又相互制约,形成了美国的政治文化。

 

(二)新兴学术观点

 

在公共管理由作为政治学的重要支柱到仅仅作为美国政府的一个小分区的转变中,出现了很多新的方法论,所有的方法论都有着一定的作用,以至于并不存在一个绝对的中心方法论。在理论与实践的交互过程中,理论家为探索更强大的分析框架以及更清晰的理论议题,引入经济学因素,提出了形式与博弈论方法论,为打破政权分离的理论统治,提出了网络驱动方法论。

 

所谓形式与博弈论方法论就是一种以经济学为基础,提供问题的诊断和相关支持理论。它的一个研究前提就是把工人看作是自私的,以追求自己利益最大化的理性人,而不是官僚主义下被雇佣并受到科层制的严格控制的个体。这种方法被称为“委托代理”理论,即基于心理契约形式的委托代理关系,委托人指定代理人提供服务,同时给予代理人决策权力并支付报酬,它解释了组织是基于相互契约关系网来运行的,个人的行为是由于利己主义的驱动,同时也解释了组织的病态,由于信息的不对称,委托人无法观察到代理人的行为,在这种情况下代理人容易以权谋私,产生道德危机。问题的关键在于委托人如何将代理人的行为限制在其利益范围内。这就要求委托人在选择之前要对代理人有充分地了解,可以通过调控代理人的动机并监测其行为来降低道德风险。

 

这一理论的两个重要应用在于官僚政体改革理论和制度选择理论。美国国会一直缺乏有效的监管动机,因为从中无法得到好处。在里根时代,通过复杂的定量分析指出官僚主义的进程确实能发生改变,委托人通过官僚激励和制裁来监控代理人的行为是否与自己的偏好相符合,这就使得代理人与政府的偏好共同改变,领导人以系统的方法塑造了官僚主义的行为。制度选择理论的影响更大,它调查官僚主义政体的基本问题,注重官僚、政府、利益集团等方面的相互作用,它从委托代理理论中借鉴了很多,并把官僚主义假定为政府权力的代理人,认为人是自私的,追求效用最大化,但是由于信息的约束,他们必须接受选择。它取代了传统的认为官僚主义是独立变量的看法,认为官僚主义是依赖性变量,组织的设立是为了显示政治利益而不是追求效率。

 

总体来说这一方法论仍然存在诸多问题,如不成熟、导向结构不统一、对传统行政的偏离以及政策执行未落到实处等。

 

而网络驱动方法实质上是一种多元化的管理方法,政府依靠正式与非正式、盈利与非盈利等组织来实现有效的管理。这一方法使公共部门摆脱了等级权威理论的毒害,使得理论和实践相一致,为管理研究和政府工作的联结提供了理解的基础,同时也为民主政府的实现做出巨大的贡献。

 

(三)新公共管理

 

随着政府膨胀和经济滞涨等问题的出现,原有的理论不再那么有效,新公共管理理论兴起。在这个阶段奥斯本和格布勒提出“再造政府”的观点,其实就是强调政府的职能不再是划桨而是掌舵,它是一种由“公共企业家”创造的“新型管理模式”,主张以顾客为导向,将市场引入管理,实现政府与市场的平衡,缩小政府规模以提高其应对突发事件的灵活性,同时借鉴企业管理理论,对理论和实践进行考量,如绩效考核等。它既有自上而下的改革(通过委托人指令授权,代理人实施),又有自下而上的改革,充分满足公民的需求。其中值得一提的是克林顿政府的国家绩效评估计划,它以缩小政府规模和提高政府绩效为主要内容,裁减冗员,取得了广泛的成功。

 

(四)尚待解决的理论问题

 

即使如此,公共管理的发展还存在很多问题:首先是官僚科层制表面上看起来似乎已经消失,其实仍然存在,公共管理并未脱离对传统等级制的依赖;其次是政治和行政的分歧依然存在,短时间内无法解决;另外一点就是管理理论基础的论证和理论研究仍然有待进一步发展。

 

公共管理就是这样一步步走到今天,它经历时间长河的无数次冲刷,日渐成熟,日趋完善,在当今社会发挥着越来越重要的作用!